نبذة عن منظومة الحماية الاجتماعية في الأردن

تعد الحماية الاجتماعية وبحسب منظمة العمل الدولية بأنها مجموعة من السياسات والبرامج المُصممة للتقليل والقضاء على الفقر والتهميش طوال دورة الحياة. ويتمثل جوهرُها في النهوض بأوضاع السكان من خلال مَنع أو إدارة الظروف التي تؤثر سلباً على حياتهم.

في الأردن، لا يمكننا أن نُنكر الجهود المبذولة من قبل الحكومة في إرساء القواعد الأساسية للحماية الاجتماعية منذ بداية تأسيس الدولة ولغاية يومنا هذا، وإنشاء عدد من المؤسسات الرسمية مثل: مؤسسة الضمان الاجتماعي وهي المؤسسة الوطنية المسؤولة عن إدارة التأمينات الاجتماعية، وصندوق المعونة الوطنية الخاضع لإشراف وزارة التنمية الاجتماعية والذي يقدم مساعدات نقدية وعينية منتظمة لما يقارب 160.000 أسرة أردنية.   إضافة إلى صندوق الزكاة التابع لوزارة الأوقاف حيث يقدم مساعدات نقدية وعينية منتظمة. وهناك أيضا برامج أُخرى تديرها منظمات دولية للاجئين وغيرهم من غير المواطنين.

 و عبر السنيين الماضية أصدرت الحكومة عدداً من الخطط والاستراتيجيات الوطنية من أجل توسيع برامج الحماية الاجتماعية، كالاستراتيجية الوطنية للحد من الفقر للأعوام 2013-2020، والاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية 2019-2025.

إن الاستراتيجية الوطنية للحماية الاجتماعية 2019-2025 تعتبر خطوة في الاتجاه الصحيح من أجل بناء منظومةٍ متكاملةٍ للحماية الاجتماعية. لقد شكلت منعطفاً هاماً في مستقبل تطور هذا القطاع بالتركيز على تحسين وتقوية القدرات المؤسساتية ورفع مستوى التنسيق بين كافة الأطراف ذات العلاقة. لقد ركزت الاستراتيجية على معالجة الحاجات الأساسية ومنها التمويل المستدام، وعملت على تحسين نجاعتها وتأثيرها. وبذلك فإن الاستراتيجية توفر فرصة للبداية في معالجة الأمور من منظور تكاملي وشامل.

لكن  هذه الاستراتيجية جاءت في وقت يواجه فيه الاردن تحدياتٍ كبيرة، منها زيادة عدد السكان، وانخفاض مستويات النمو الاقتصادي، وزيادة في المديونية العامة ونسب الفقر والبطالة. هذا، وبالإضافة إلى جائحة كورونا والتغييرات الجيوسياسية بما في ذلك اللجوء السوري. و من هنا نجد أن الحاجة إلى الحماية الاجتماعية بجميع أشكالها هي في ازدياد مضطرد. و من هنا يتوجب علينا أن نلقي نظرة معمقة تجاه هذه الحاجة المتزايدة لنستشرف الحاجات المستقبلية و نتساءل ما أذا كانت الجهود الحالية كافية ضمن هذه التحديات، ودون التطرق إلى الاسباب الاقتصادية والاجتماعية الهيكلية. 

زيادة الحاجة إلى الحماية الاجتماعية في الأردن

لقد أصبح كل من الفقر وعدم المساواة  في توزيع الدخل مرتفع

إن دخل الفرد في الأردن، والذي يقدر بحوالي 3,125 دينار سنوياً (حسب آخر إحصائية للبنك الدولي)، يعكس الحاجة إلى حماية اجتماعية ومعالجة الأسباب التي أدت إلى هذا الأمر. فوفقاً لنتائج نفقات ودخل الأسرة، فقد ظهر بأن 15,7% من السكان يعيشون تحت خط الفقر والذي تم تحديده بـ 100 دينار للفرد شهرياً.

وبحسب هذا المسح فإن هنالك نسبة إضافية تقدر بحوالي 16% من السكان يعتبرون في خانة غير المحصنين، حيث وصل دخل الفرد الشهري لهذه الفئة ما بين 101 دينار إلى 130 دينار. أضف إلى ذلك الفروقات العالية من حيث الدخل للفئة العشرية الأعلى دخلاً من السكان والتي وصلت إلى تسعة أضعاف الفئة العشرية الأدنى دخلا.

وفي نفس الوقت فقد تراجع الناتج المحلي الإجمالي للفرد بناء على القدرة الشرائية أكثر من 10% في السنوات الثمان الماضية. النتيجة كانت بسبب تباطؤ نسب النمو وزيادة نسبة السكان.

 تراجع  في الانفاق العام على الإعانات الاجتماعية

رغم أن الدعم النقدي المباشرة قد ازداد قليلاً خلال الأعوام ما بين 2012 و2018 (بحسب عدد المستفيدين من صندوق المعونة الوطنية). إلا أن نسبة الإنفاق على المساعدات الاجتماعية من الميزانية العامة انخفضت من 34% إلى 22% بشكل عام. مثلا الصرف على دعم الخبز والطاقة انخفض بمقدار 870 مليون دينار ما بين 2012 و2018 مما يعني أنها انخفضت بنسبة 4% من الناتج الإجمالي العام (وفقاً لتقرير الصندوق النقد الدولي لعام 2021). 

الإنفاق الحكومي العالي والمتزايد على التقاعد 

تقوم الحكومة الأردنية بإنفاق مبالغ كبيرة جداً على متقاعدي القطاع العام. ففي العام 2021 تساوت قيمة إجمالي رواتب التقاعد مع إجمالي رواتب موظفي القطاع العام (وهذا لا يشمل تقاعد الجيش والأمن) وذلك بحسب تقرير صندوق النقد الدولي لعام 2021. لكن رواتب التقاعد تعتبر جزءاً بسيطاً من دخل العائلات الفقيرة، حيث أن أقل من 5% فقط من إجمالي رواتب التقاعد تذهب لتلك العائلات. وأن الفئة الأعلى دخلاً وهي 20% من المواطنين  يحصلون على  حوالي النصف (48%) من إجمالي فاتورة رواتب التقاعد. إن هذا الصرف العالي والمرتفع يحدّ من خيارات الحكومة في الإنفاق على توسيع نطاق غطاء الحماية الاجتماعية.

 دور سوق العمل يبقى محدود

 إن العمل بأجر يقلل من الحاجة إلى حماية اجتماعية. لكن سوق العمل يلعب دوراً محدوداً في هذا المجال، بحيث أن: أولا: فقط 34% من السكان في سن العمل ناشطين اقتصاديا. وثانيا: ارتفعت نسبة البطالة بمقدار 09.% (أقل من 1%)  سنوياً منذ عام 1992 حيث وصلت إلى 19% قبل الجائحة و24% منذ ذلك الوقت. الأهم من ذلك أن أعلى نسب البطالة هي في العائلات ذات الدخل المحدود. ثالثا: فيما يتعلق بظروف العمل فإن البيانات تفيد أن الوظائف الجديدة معظمها في قطاعات ذات قيمة مضافة أقل، حيث أن نصف الوظائف الجديدة يتم الاستفادة منها من قبل غير الأردنيين. رابعاً: إن الرواتب في الأردن تعتبر منخفضة حتى عند مقارنتها بالإنتاجية، وهو أمر متوقع إلى حد ما باعتبار أن معظم الإنتاجية تتم من خلال مؤسسات عائلية متوسطة وصغيرة وأخرى متناهية الصغر. خامساً: إن الاقتصاد غير المنظم كان مرتفع تاريخياً، مع وجود بوادر ضئيلة للتغيير مع مرور الوقت (وذلك قبل دخول اللاجئين السوريين للأردن بعد عام 2011 وقبل الجائحة). يفيد تقرير صدر مؤخراً أن نسبة الاقتصاد غير المنظم تبلغ 46%. ومن المعروف أن الاقتصاد غير المنظم يقلّل من الدخل الضريبي والقدرة على دعم الحماية الاجتماعية والخدمات الاجتماعية الأخرى. وفي الواقع، فإن 53% فقط من القوى العاملة مشتركين في مؤسسة الضمان الاجتماعي.

 مشاركة المرأة  الاقتصادية تبقى الضئيلة

تعتبر نسبة مشاركة المرأة العاملة في الأردن فقط 14% وهي من أقل معدلات مشاركة المرأة في سوق العمل في العالمز. وهذا ينعكس ليس فقط على النمو الاقتصادي ولكن أيضا فيما يتعلق بالحماية الاجتماعية. إن ضعف مشاركة المرأة  الاقتصادية ينتج عنها خسارة تقدر بنحو 21% من الناتج المحلي الإجمالي.

هناك أيضاً انعكاسات متعلق بإعادة التوزيع لها تأثير على الحماية الاجتماعية. حيث أن الفئة العشرية التي تضمن الأسر الأعلى دخلاً تضم بالمتوسط أربعة أفراد، من بينهم 2.8 (أي 70%) هم في سن العمل. وبالمقابل فإن العائلات الفقيرة تضم 7,8 أفراد، من بينهم 3,9 (أي 50%) هم في سن العمل .

ولا غرابة أن معدلات عمل النساء أعلى والبطالة هي الأدنى في تلك الأُسر الأعلى دخلاً. وبالنظر إلى أن الأسر الفقيرة تعتمد بشكل حصري على الدخل من العمل، فإن فرص العمل المحدودة للمرأة يزيد من الحاجة لحماية اجتماعية ويحد من إمكانية اشتراكها في الضمان الاجتماعي الأمر الذي يزيد من وضعهم الاقتصادي غير المحصن على المستوى الفردي.

  ما هي  الخيارات من ناحية نهج السياسة؟

إننا نرى اليوم أن توجهات الحكومة نحو الاولويات من حيث توسيع نطاق التغطية وشمول فئات محددة، هي في الاتجاه الصحيح، لا سيما في اتخاذ تدابير مختلفة للحماية الاجتماعية مثل المساعدات والتأمينات الاجتماعية وتبني البرامج الموجهة لتنشيط سوق العمل، بغرض مواجهة تداعيات جائحة كورونا. إن العديد من هذه التدابير مستمد  من السياسات والاستراتيجيات وبرامج الحماية الاجتماعية القائمة بالفعل، كما أنها تقوم بالبناء عليها.  إن تنفيذ الزيادة في مظلة التغطية الاجتماعية تتم إما من خلال التوسع في المنافع، حيث يحصل من خلاله المستفيدون الحاليون على المزيد من المنافع، أو عن طريق التوسع في عدد المستفيدين، والذي يتضمن استهداف مستفيدين آخرين.  و لكن تبقى هناك تحديات هامة وقرارات صعبة بشأن الإنفاق العام وخيارات السياسات الاقتصادية والاجتماعية التي تنصف الفئات الاكثر ضعفاً في المجتمع، وطبعا ضمن الحاجة المتزايدة. وهذا يعني، أن التوسع دون تغييرات هيكلية لن يكون كافياً.

ربط الحماية الاجتماعية مع خلق فرص عمل لائقة

إذا تمكن الباحثون عن عمل من إيجاد تلك الفرصة وبدخل جيد، وإذا كانت البطالة متدنية، فإن ذلك سيوفر للأسر دخلاً جيداً ويحصنها أمام مخاطر الحياة. وبالتالي، يقلل ذلك من الحاجة إلى المساعدات الاجتماعية و أنواع  الدعم المختلفة و يزيد من أعداد المشتركين في الضمان الاجتماعي مما يعزز استدامة المؤسسة.

إضافة لكل ذلك، سوف تكون الحكومة قادرة على تحصيل المزيد من الإيرادات الضريبية من العاملين لدعم اوسع للخدمات الاجتماعية للمحتاجين لها. إن توفير فرص عمل جيدة يتطلب سياسات سوق عمل شمولية تبدأ بتقليص دور الحكومة كمشغل رئيسي، وفي تحسين ظروف العمل (خاصة الرواتب وتغطية الضمان الاجتماعي) في القطاع الخاص. كل هذا يتطلب تنشيط القطاع الخاص والانتقال من الاقتصاد الغير منظم إلى الاقتصاد المنظم.

زيادة مشاركة المرأة الاقتصادي 

 إن انخفاض معدلات مشاركة المرأة في سوق العمل له تأثير كبير على الحماية الاجتماعية. مادامت المرأة خارج النطاق الاقتصادي فإنها ستبقى غير محصنة وسيزيد من عبء الحماية الاجتماعية على الحكومة. لقد تم الإشارة مراراً إلى أن غياب مواصلات عامة رخيصة وفعالة هو أحد أهم العوائق، إضافة إلى الرواتب المتدنية والتي لا توفر للمرأة أي حافز للمشاركة في سوق العمل، وكذلك غياب رعاية الأطفال. إن أجندة زيادة المشاركة الاقتصادية للمرأة واضحة ولها علاقة بالحاجة إلى توفير الخدمات (النقل، ورعاية الأطفال) مما سيوفر فرص عمل جيدة ويقلل من الفجوة الجندرية والتي تتأثر أيضا بالتحرش في مكان العمل. 

تقوية دور الحماية الاجتماعية في سد  الفجوة في الفروقات الاجتماعية

إن أنظمة الحماية الاجتماعية الفاعلة تشجع على تنمية شاملة وتوفير فرص متكافئة وتحسين درجة المساواة في توزيع الدخل. لذلك هناك حاجة إلى تطوير الخدمات العامة (بشكل أساسي الصحة والتعليم والنقل)، مما  يساهم في التقليل من الاعتماد  على المساعدات الاجتماعية وبرامج الحد من الفقر.  وبعبارة جوهرية أخرى فإن الحماية الاجتماعية هي الاستثمار في رأس المال البشري في أمور مثل الصحة والتعليم  و الذي يعتبر من بنود قياس الفقر المتعدعدالابعاد).

 إن نهج  الحماية الاجتماعية  الذي يقتصر على تفاصيل كيفية تقديم المساعدات النقدية والعينية للفقراء على المدى  القصير، على اهميتها، لم تعد ممكنة خصوصاً في ظل اتساع الفجوات في توزيع الدخل. إن المطلوب هو تغيير المفهوم نحو العدالة الاجتماعية بدلاً من برامج تستهدف الفقراء دون التطرق إلى أسباب الفقر المتعددةالأبعاد.

 تمويل انظمة الحماية الاجتماعية و الخدمات العامة

تقوية وتوسيع الحماية الاجتماعية وتحسين الخدمات العامة في الاردن يحتاج إلى ا تخصيصتمويل اضافي. وهذا أمرٌ صعبٌ نظراً لمستويات الدّين العالية والدخل الخاضع للضريبة القليل نسبياً على الأقل على المدى القصير. لكن حالياً القسم الاكبر يذهب لتمويل تقاعد ورواتب القطاع العام وبالتالي فإن الخيارات في الإنفاق الاجتماعي محدودة. إن المطلوب حالياً هو تجاوز الضغوطات الناشئة عن نسب العجز والمديونية المرتفعة واستبدال بعض النفقات في الأمور التي لها فائدة اجتماعية عالية.

إطار متكامل و فعال لتنفيذ السياسات و الاستراتيجيات

يمتلك الأردن تاريخاً راسخاً وطويلاً في إنتاج رؤى واستراتيجيات  وسياسات وبرامج. حيث أن بعضها لم يكتمل تنفيذه أو لم يتم تقييم أثرها. ورغما عن الرؤية والطموح  والالتزام، فقد واجهت هذه الجهود ضعفاً في التطبيق. ففي عدة مراحل كان التطبيق يشكل رد فعل، ولم يتم متابعته حتى النهاية، وذلك بسبب غياب الرقابة الصارمة، ولم يتم القيام بتحليل النتائج الأمر الذي لو تم متابعته لكان الوضع مختلفاً. و من أسباب عدم تطبيق الاستراتيجيات هي غياب آليات التنفيذ، والنقص في التمويل، وقلة التدريب أو انعدام الخبرة والإعداد، وعدم المشاركة الفاعلة لأصحاب المصلحة أو تعدد الجهات المسؤولة، وقلة التنسيق أو التنافس فيما بينها.

ورغم ذلك كله، فإن الاستراتيجية الوطنية  للحماية الاجتماعية (2019-2025) توفر فرصة جيدة للتقدم، حيث أنه من الممكن تحديثها كلما دعت الحاجة، بحيث تتطور حتى تصبح منصة للإصلاح والتغيير. وهنالك شرطان للنجاح: أولا، أن تكون عملية التطبيق فعالة وتتوفر لها الإرادة السياسية والقدرات التقنية. وثانياً، أن يتم تحليل النتائج المبينة على الحقائق حتى تصبح أرضية لحماية اجتماعية. يمكن من خلال هذان الشرطان أن يحصلوا على دعم دولي والاستفادة من التجارب المماثلة حول العالم.

*د. ماري قعوار وزير تخطيط وتعاون دولي سابقاً و مديرة سابقة لدى منظمة العمل الدولية

المراجع (باللغة الانجليزية)

References

Government of Jordan (2019a). Jordan 2025. Amman: GOJ. Retrieved from http://inform.gov.jo/en-us/By-Date/ReportDetails/ArticleId/247/Jordan-2025 HEIS. (2010-2011). Household Expenditures and Income Survey . Amman: DoS

Government of Jordan (2019b). National Social Protection Strategy  2019-2025. Amman. Ministry of Planning and International Cooperation.

Government of Jordan (2017-2018). Jordan Household Expenditures and Income Survey. Amman:Department of Statisrtics.

Government of Jordan (2016-2017). Household Expenditure and Income Survey. Amman: Department of Statitics.

ILO (2017). Social Protection Report 2017-19: Universal social protection to achieve the Sustainable Development Goals. Geneva: International Labour Organization. <https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/….

IMF (2021) Technical Report: Fiscal Transparency Evaluation. Washington DC. International Monetray Fund: Country Report Number2/224

Kawar, M; Z. Nimeh Z. and T. Kool (2022).  From protection to transformation: Understanding the landscape of formal social protection in Jordan. Economic Research Forum: Cairo (forthcoming)

Sobh, Bashar (2019). State of the Informal Sector in Jordan: Opportunities for Integration. USAID and Al-Quds Center for Political Studies     https://pdf.usaid.gov/pdf_docs/PA00W963.pdf

Tzannatos, Z. (2016). Effects of gender inequality in employment and pay in Jordan, Lebanon, and the Occupied Palestinian Territory: Three Questions Answered. Beirut: International Labour Organization, Regional Office for the Arab States.

UNSRID (2010) UNRSID. (2010). Combating Poverty and Inequality: Structural Change, Social Policy, and Politics. Geneva. United Nations Research Institute for Social Development.

World Bank (2020) Jordan Economic Monitor. Washington DC. The World Bank,

World Bank (2019). Jordan Jobs Diagnostics. Washington DC. World Bank. Jobs Series Issue No. 8.

• الورقة بالتعاون والشراكة مع مكتب تونس لمؤسسة فريدريش إيبرت، من خلال مشروعه الإقليمي سياسات اقتصادية من أجل عدالة اجتماعية,

 للإطلاع على باقي الأوراق البحثية انقر (هنا)