سبق للمفكرة القانونية أن تناولت قانون منع الجرائم الأردني رقم (7) لسنة 1954، الذي أجمعت العديد من التقارير الدولية والوطنية أن هناك شبهات بعدم دستوريته [1].

تمكن مركز تمكين للمساعدة القانونية وحقوق الإنسان من الطعن بعدم دستورية قانون منع الجرائم من خلال إحدى القضايا التي رفعها للدفاع عن عاملة أندونيسية تعرضت لأشكال متعددة من الاستغلال والانتهاك، ثم تم توقيفها إداريا لمدة ثلاث سنوات ونصف استنادا لهذا القانون. وبالرغم من بشاعة القضية، إلا أنها فتحت المجال للطعن أمام المحكمة الدستورية من خلال محكمة التمييز على أساس أن النص الذي استند إليه التوقيف الإداري يخالف المواد 7[2]، 8/[3]1 و27[4] و101/4[5] من الدستور.

إلا أن المحكمة الدستورية خلصت إلى أن قانون منع الجرائم لا يتعارض مع الدستور، وأنه إذا كان هناك خلل في الممارسة أو تطبيق القانون فهذا لا يؤدي إلى اعتبار القانون غير دستوري. وأكد القرار أن رقابة القضاء الدستوري تظلّ رقابة مشروعية لا رقابة ملاءمة ولا تمتدّ إلى رقابة السيّاسة التشريعية. وعليه، تقتصر الرقابة التي تمارسها المحكمة الدستورية على بحث مدى تعارض القوانين أو الأنظمة النافذة مع نصوص الدستور وهو ما يتفق مع المبادئ الدستورية العامة.

وعززت المحكمة النتيجة التي توصلت إليها بحجج إضافية منها أن القرارات الصادرة عن الحاكم الإداري بموجب هذا القانون قابلة للطعن أمام القضاء الإداري، وأن بإمكان وزير الداخلية أن يفرض رقابته على صحتها. كما أضافت المحكمة أنه طالما من الممكن أن تُقيّد الحقوق بقانون، فإن وجود قانون مثل قانون منع الجرائم لا يشكّل إخلالا دستوريا. بالمقابل، لم يعالج القرار كيف يمكن تبرير توقيف الأشخاص بإرادة الحاكم الإداري بما يهدد الحرية الشخصية المكفولة في الدستور؟ 

ويتلخّص هذا القانون في أنه يمنح الحاكم الإداري مجموعة من الصلاحيات تصل إلى حدّ التوقيف في مواجهة فئات محدّدة^[6]، وهي:

• “كل من وجد في مكان عام أو خاص في ظروف تقنع المتصرف بأنه كان على وشك ارتكاب أي جرم أو المساعدة على ارتكابه”. ويمنح هذا النص صلاحيات واسعة للحاكم الإداري تعتمد بشكل أساسي على تقديره الشخصي اعتمادا على مكان وجود الشخص والظروف الملابسة أنه على وشك ارتكاب الجرم أو المساعدة على ارتكابه. وهذا النص لا ينطبق على حالات الشروع المعاقب عليها بموجب التشريعات الجزائية، وإلا كنا أمام اعتداء على صلاحيات القضاء. وبالرجوع إلى أحكام القضاء الإداري الأردني، نجد أنه من النادر الاعتماد على هذه الحالة بشكل منفرد، بل يتم تعزيز هذه القناعة بأن الشخص المعني يندرج ضمن الحالات الأخرى^[7]. وهنا تجدر الإشارة إلى أنه في العام 1993، أصدرت محكمة صلح جزاء عمان قرارا يقضي بعدم دستورية الفقرة الخامسة من المادة 389 من قانون العقوبات التي نصت على أنه “كل من وجد متجولا في أي ملك أو على مقربة منه أو في أية طريق أو شارع عام أو في مكان محاذ لهما أو في أيّ محلّ عام آخر في وقت وظروف يستنتج منها بأنه موجود لغاية غير مشروعة أو غير لائقة يعاقب في المرة الأولى بالحبس مدة لا تزيد على ثلاثة أشهر”. وقد اعتبرت المحكمة أن هذه المادة تخالف نص المادة 7 من الدستور التي أكدت أن الحرية الشخصية مصونة^[8].
• “كل من اعتاد اللصوصية أو السرقة أو حيازة الأموال المسروقة أو اعتاد حماية اللصوص أو إيواءهم أو المساعدة على إخفاء الأموال المسروقة أو التصرف فيها”. ويرى البعض أن قناعة الحاكم الإداري يجب أن تتقيد بوجود أحكام قضائية نهائية ولا يكفي مجرد الاتهام أو الاشتباه، بخلاف ما جاء في بعض سوابق القضاء الإداري التي تشير أن مجرد اتهام الشخص عدة مرات من دون إدانة يبرر تولد هذه القناعة.^[10]
• “كل من كان في حالة تجعل وجوده طليقاً بلا كفالة خطرا على الناس”. ويقصد بهذه الحالة وجود شخص يتصف بسلوكيات وأفعال يستدل منها على ميوله الإجرامية تتضمن استهتارا بحياة العامة والتكرار الذي يؤدي إلى وصف صاحبها بصفة الخطورة على حياة الناس من خلال السوابق والشهرة^[11].

ولا يخفى على أحد أن العبارات المستخدمة في هذا النصّ تتّسم بالغموض والاتساع ويمكن إعطاء تفسيرات متعددة لها بحسب الشخص القائم على تنفيذ أحكام هذا القانون من مثل “ظروف تقنع المتصرف بأنه على وشك ارتكاب جريمة” أو “كان في حالة تجعل وجوده طليقا بلا كفالة خطرا على الناس”. وقد انعكس هذا الغموض على قرارات المحاكم بحيث جاءت متناقضة في حالات متماثلة. فمثلاً اعتبر القضاء الإداري عدم إجراء صلح عشائري سببا ينتج عنه خطرا^[12]، في حين قررت في قضية أخرى بأنه “لا يوجد في قانون منع الجرائم الذي استند إليه المستدعي ضده ما يوجب توقيف المستدعي لحين تقديم صك صلح عشائري، الأمر الذي يجعل الاستمرار في توقيفه وعدم إطلاق سراحه قرارا مخالفا للقانون مما يستوجب إلغاءه”^[13]. وبالمثل، اعتبرت المحكمة بأن وجود تهم ضد الشخص دون صدور أحكام قضائية من المحكمة المختصة لا تصلح أن تكون سببا لاتخاذ التدابير المقررة في قانون منع الجرائم^[14]، في حين قضت بقضية أخرى بأن “لا وجه للاحتجاج بأن القضايا التي أحيل بها المستدعي إلى المحكمة لم يصدر بها أحكام قضائية ما دام أنها تدل على خطورته في المجتمع” ^[15].

وتشير التقارير الدولية والوطنية إلى أن أكثر الفئات التي تطبق بحقها قانون منع الجرائم غير تلك التي نص عليها القانون؛ إذ يمكن حصرها على النحو التالي:

• أصحاب القيود الأمنية؛ والقيد الأمني لا يعني بالضرورة أن الشخص تم إدانته بحكم قضائي، وإنما اتهام الشخص أو الاشتكاء ضده كاف لجعل هذا القيد موجودا، حتى لو تم إعلان البراءة أو عدم المسؤولية من قبل القضاء المختص^[16].
• النساء والفتيات اللواتي يمكن أن يتعرضن للإيذاء من قبل أقاربهن لمنع ما يعرف باسم جرائم الشرف. وهنا يستخدم التوقيف الإداري كإجراء وقائي لحمايتهن من خطر التعرض للجرائم. إلا أن عملية التوقيف في مراكز الإصلاح والتأهيل قد تكون لفترات طويلة غير محددة^[17]. وأثناء زيارة المقررة الخاصة المقررة الخاصة المعنية بالعنف ضد المرأة وأسبابه وعواقبه للأردن، تمّ رصد 120 حالة اعتقال إداري للنساء في مراكز الإصلاح والتأهيل^[18]. كما رصدت لجنة حقوق الإنسان المنشأة بموجب أحكام العهد الدولي الخاص بالحقوق المدنية والسياسية “ما يصل إلى 30000 شخص، من بينهم آلاف النساء، قيد هذا الاحتجاز لشهور، أو لسنوات في الحالات القصوى”^[19]. 
• العمالة الأجنبية بسبب مخالفتها لقانونيْ العمل والإقامة وشؤون الأجانب نتيجة شكوى من صاحب العمل، وبهذه الطريقة يمكن أن يستخدم قانون منع الجرائم كوسيلة لإجبار العمال على العمل القسري^[20]

وعليه، لا خلاف أن الممارسة العملية لقانون منع الجرائم تنتقص من الحقوق والحريات كما هو ثابت في العديد من التقارير الدولية والوطنية وأحكام القضاء الأردني. لكن ماذا عن نصوص القانون؟  

الخطورة تكمن في أن الحاكم الإداري يملك صلاحية إصدار قرار التوقيف من دون تحديد مدة لهذا التوقيف وفقا لقناعته الشخصية. وتأكيدا على ذلك نجد أن محكمة العدل العليا قد أشارت “إذا اقتنع المتصرف من البينة التي استمع إليها أن المستدعي كان في حالة تدلّ أنه على وشك ارتكاب جريمة … فإنّ من حقّه اللجوء إلى تطبيق القانون”^[21]. وقد أكدت المحكمة الإدارية العليا على هذا الاجتهاد^[22].

هناك اعتماد كبير على القيود الأمنية من قبل الحاكم الإداري لتحديد خطورة الشخص. وسبق أن أوضحنا أن القيود الأمنية لا تعني بالضرورة أن هناك أحكاما قضائية مبرمة بأن الشخص ارتكب جريمة معينة، كما أن هذه القيود تستخدم كقرينة أن الشخص الذي حكم القضاء أنه بريء أو غير مسؤول بأنه مذنب. وعلى فرض أن الشخص سبق وأن أُدين بجرم ما، هل هذا دليل أنه سيرتكب جرائم مرّة أخرى؟ لذلك يمكن القول أنّ الفلسفة التي يقوم عليها تطبيق قانون منع الجرائم تجعل موضوع التوبة أمرا غير وارد نهائيا. كما تؤكد قرارات القضاء الإداري أن الطريقة التي يطبق بها القانون تؤدي إلى المساس بمبدأ عدم جواز المعاقبة على الفعل ذاته مرتين المتجسد في الاتفاقيات الدولية المعنية بحقوق الإنسان والمادة 58 من قانون العقوبات الأردني. فعلى سبيل المثال، جاء في أحد هذه القرارات: “وحيث أن الثابت من أوراق الدعوى أن المستدعي كان قد ارتكب جريمة قتل خلافا لأحكام المادة (326) عقوبات وقد صدر حكم بحقه قضى بوضعه بالأشغال الشاقة لمدة (15) سنة وقد أنهى المستدعي مدة محكوميته عن جريمة القتل ولم يرد من خلال أوراق الدعوى ما يشير إلى أن المستدعي يشكل خطورة على حياة الناس أو سيقوم بأيّ فعل من شانه الإخلال بالأمن ولا يوجد في قانون منع الجرائم الذي استند إليه المستدعى ضده ما يوجب توقيف المستدعي للأسباب المومأ إليها بقراره الأمر الذي يجعل الاستمرار في توقيفه وعدم إطلاق سراحه قرارا مخالفا للقانون”^[23].

ليس بالضرورة أن يكون الاعتقال التعسفي مخالفا للقانون، بل يمكن أن يكون مستندا للقانون. لكن عندما لا يتم مراعاة القواعد القانونية المعترف بها دوليا فإن ذلك يجعله تعسفيا، إضافة إلى غياب المساعدة القانونية للطعن بهذه القرارات. كما ان أغلب الفئات التي يستهدفها القانون من خلال النص أو الممارسة غير قادرة ماديا على الاستعانة بمحامٍ للطعن بصحة القرارات. ومع وجود هذا القانون، فإن الحرية الشخصية التي ضمنها الدستور من خلال المادة (7) مهددة اعتمادا على قناعة الحاكم الإداري.

كما أن القانون يُشكل خطورة على الحكام الإداريين أنفسهم؛ إذ يُشير الواقع العملي أنه تم تقديم شكاوى جزائية ضدّ حكّام إداريين موضوعها اغتصاب التوقيع خلافاً لأحكام المادة 414 عقوبات، وإساءة استعمال السلطة خلافاً لأحكام المادة 182 عقوبات، وحجز الحرية خلافاً لأحكام المادة 178 عقوبات، إضافة إلى صدور قرار من محكمة صلحيّة يقضي بحبس متصرّف لمدة ثلاثة أشهر مع إلزامه بالادّعاء بالحقّ الشخصي على إثر توقيفه أحد الأشخاص بصورة غير مشروعة بالاستناد إلى قانون منع الجرائم^[24]، وفي شكوى أخرى تم توجيه تهمة “الإخلال بواجبات الوظيفة والتعدي على صلاحيات القضاء” للحاكم الإداري بسبب قرار أصدره سندا لقانون منع الجرائم^[25].

وأخيرا تجدر الإشارة إلى ان قرار المحكمة لم يشير إلى الاتفاقيات الدولية. فقد سبق للمحكمة الإشارة إلى الاتفاقيات المعنية بحقوق الإنسان إما لتفسير نصوص الدستور أو لتعزيز النتيجة التي توصلت إليها. ومن الأمثلة على ذلك، القرار التفسيري رقم 6 لسنة 2013 المتعلق بتفسير بالمواد 23/2/و [26]،  16[27] و120[28] من الدستور بهدف بيان حق الموظف العمومي بالتنظيم النقابي؛ حيث تمّ الإشارة إلى الإعلان العالمي لحقوق الإنسان، العهدين الدوليين واتفاقيات منظمات العمل الدولية المعنية. وفي حكم المحكمة الدستورية رقم 2 لسنة 2017، الذي جاء للإجابة على الطعن المقدم بعدم دستورية الفقرة (2) من المادة (46) والمادة (52) بجميع فقراتها من قانون نقابة المحامين النظاميين رقم (11) لسنة 1972، عززت المحكمة قرارها في نهاية الفقرة الحكمية بقولها: “وحيث أن نصوص المادتين (46) و(52) من القانون جاءت منسجمة مع ما ورد بالدستور نصاً وروحاً كما أنها منسجمة من ناحية أخرى مع الاتّفاقات والمواثيق الدولية وبخاصة مبادئ الأمم المتحدة الأساسية بشأن دور المحامين. والملاحظ بهذا الحكم أن المحكمة أثارت موضوع توافق النصوص مع المواثيق الدولية من تلقاء نفسها، حيث لم يتمّ إثارة هذا الموضوع من قبل أطراف الدعوى الأصلية.

[1] انظر على سبيل المثال المركز الوطني لحقوق الإنسان (2009)، التوقيف الإداري: صلاحيات قضائية بأيدي تنفيذية، عمان وهيومن رايتس واتش (2009)، ضيوف المحافظ: الاحتجاز الإداري يقوض سيادة القانون في الأردن

See also Human Rights Committee (2017), Concluding observations on the fifth periodic report of Jordan, CCPR/C/JOR/CO/5

[2] تنص المادة 7 من الدستور على (1) الحرية الشخصية مصونة (2)  كل اعتداء على الحقوق والحريات العامة أو حرمة الحياة الخاصة للأردنيين جريمة يعاقب عليها القانون.

[3]  تنص المادة 8/1 من الدستور على أنه لا يجوز أن يقبض على أحد أو يوقف أو يحبس أو تقيد حريته إلا وفق أحكام القانون.

[4] تنص المادة 27 من الدستور على أن السلطة القضائية مستقلة تتولاها المحاكم على اختلاف أنواعها ودرجاتها وتصدر جميع الأحكام وفق القانون باسم الملك.

[5] تنص المادة 101/4 من الدستور على ان المتهم بريء حتى تثبت إدانته بحكم قطعي.

[6] المادة 3 من قانون منع الجرائم رقم 7 لسنة 1954.

[7] انظر على سبيل المثال القرار رقم 452 لسنة 2019 – المحكمة الإدارية

[8][8] مشار إليه كتاب الدباس، د. علي الدباس وعلي أبو زيد، (2011)، حقوق الإنسان وحريته ودور شرعية الإجراءات الشرطية في تعزيزها، دار الثقافة للنشر والتوزيع، الطبعة الثالثة، ص 91.

[9] تجدر الإشارة إلى أنه تم إلغاء هذه الفقرة بموجب قانون العقوبات المعدل رقم 8 لسنة 2011.

[10] الكساسبة، د. عبد الرؤوف الكساسبة (2015)، ضمانات التوقيف الإداري (الضمانات الإدارية والجزائية)، دراسات، علوم الشريعة والقانون، المجلّد 42، العدد 1، ص 290

[11] العجارمة، نوفان واحمد العويدي (2011)، رقابة محكمة العدل العليا على القرارات الإدارية الصادرة بالتوقيف، مجلة المنارة للبحوث والدراسات، المجلد 17، عدد 3، ص 211

[12] قرار عدل عليا رقم 614/99

[13] قرار عدل عليا رقم 468/2005

[14] قرار عدل عليا رقم 551/1999؛ إذ أوضحت المحكمة ان كشف اسبقيات المستدعي والتي هي عبارة عن تهم لم تصدر أحكام من المحاكم المختصة لا تبرر ان جعل وجوده طليقا بلا كفالة خطرا على الناس ولا أنه يقع من ضمن الفئات الأخرى التي نص عليها قانون منع الجرائم في المادة 3. وبنفس المعنى قرار عدل عليا رقم 28/1994.

[15] قرار عدل عليا رقم 38/1998 وكذلك قرار عليا رقم 55/1998 الذي جاء فيه ” يدخل في نطاق سلطة المحافظ التقديرية وضع المستدعي تحت رقابة الشرطة بواقع مرة واحدة يوميا لمدة ستة أشهر، إذا تمت إحالته إلى المحاكم المختصة ولو لم تقترن بأحكام قضائية ما دام قد تمت ملاحقته في تلك القضايا التي تشير إلى خطورته على المجتمع. وبنفس المعنى قرار المحكمة الإدارية 314 لسنة 2018 حيث جاء في حيثيات القرار “فنجد ان المستدعي بعد التحقيق معه وفقاً لأحكام قانون منع الجرائم له صفحة أسبقيات جرمية قيد مما يجعل من ان المستدعي ينتمي إلى الأصناف الواردة في المادة الثالثة من قانون منع الجرائم رقم 7 لسنة 1954 وإن تركه حراً طليقاً يشكل خطراً على الناس”.

[16] يطبق الأمن العام “القيد الأمني” كإجراء تمهيدي للتوقيف الإداري، بهدف حماية المجتمع ممن “يشكّلون خطرا عليه أو تهديدا لأمنه. حول هذا الموضوع انظر محمد شما، القيد الأمني وصمة لا تمُحى من السجل العدلي لأصحابها، أريج، العدد 2، 2011.  وانظر كذلك

Human Rights Committee, Concluding observations on the fifth periodic report of Jordan, CCPR/C/JOR/CO/5, 4 December 2017, paragraphs 18 and 19.

[17] Committee on the Elimination of Discrimination against Women, Concluding observations on the sixth periodic report of Jordan, CEDAW/C/JOR/CO/6, 9 March 2017, paragraph 33.

[18] Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences, Rashida Manjoo: mission to Jordan, A/HRC/20/16/Add.1, 14 May 2011, paragraph 27.

[19] Human Rights Committee, Concluding observations on the fifth periodic report of Jordan, CCPR/C/JOR/CO/5, 4 December 2017, paragraph 18.

[20] مركز تمكين للمساعدة القانونية (2015)، مراجعة تحليلية للتشريعات الأردنية المتعلقة بمكافحة الاتجار بالبشر ، ص 61

[21] عدل عليا قرار رقم 119/1956 وكذلك القرارات التالية 378/1999، 480/2003، 175/2005 و66/1995.

[22] انظر على سبيل المثال القرار رقم 61 لسنة 2020 – المحكمة الإدارية العليا

[23] عدل عليا قرار رقم 479/2005

[24] جريدة الدستور، صلح جزاء المفرق تقضي بحبس متصرف لواء، 24 شباط 2005. متوفر على الرابط التالي:

[https://bit.ly/3hOAA5o], last visited 28 Jan 2023

[25] جريدة الغد، تسجيل دعوى جزائية بحق مساعد محافظ إربد بتهمة التعدي على صلاحيات القضاء، 25 كانون الثاني 2012. متوفر على الرابط التالي

[https://bit.ly/2Ng4l13], last visited 28 Jan 2023.

[26] نصت المادة 23/2/و من الدستور الأردني على “2. تحمي الدولة العمل وتضع له تشريعاً يقوم على المبادئ الآتية: … و. تنظيم نقابي حر ضمن حدود القانون.

[27]  تنص المادة 16 من الدستور الأردني لسنة 1952 على “. للأردنيين حق الاجتماع ضمن حدود القانون. 2. للأردنيين حق تأليف الجمعيات والنقابات والاحزاب السياسية على ان تكون غايتها مشروعة ووسائلها سلمية وذات نظم لا تخالف احكام الدستور. 3. ينظم القانون طريقة تأليف الجمعيات والنقابات والأحزاب السياسية ومراقبة مواردها.

[28] تنص المادة 120 من الدستور الأردني لسنة 120 على “التقسيمات الإدارية في المملكة الأردنية الهاشمية وتشكيلات دوائر الحكومة ودرجاتها وأسماؤها ومنهاج إدارتها وكيفية تعيين الموظفين وعزلهم والإشراف عليهم وحدود صلاحياتهم واختصاصاتهم تعين بأنظمة يصدرها مجلس الوزراء بموافقة الملك”