بدأت انعكاسات ضيق الحيز المالي للحكومة الأردنية تؤثر في الحياة اليومية للمواطنين نتيجة التحديات التي تواجهها الحكومة الأردنية في تمويل عجز الموازنة العامة سنوياً، إذ يترافق هذا العجز مع اضطرار الحكومات الأردنية المتعاقبة لاتخاذ إجراءات تقشفية، بالإضافة لعدم قدرة الحكومات على زيادة معدلات الإنفاق الرأسمالي المحفِّز للنمو الاقتصادي. وأدى عجز الموازنة العامة المتراكم إلى ارتفاع غير مسبوق للدَّين العام الأردني، والذي وصل إلى ما نسبته 114.7% من الناتج المحلي الإجمالي في نهاية العام 2022. 

ويَطرح وصول الدين العام لهذه المستويات القياسية تساؤلات عدة حول مدى استدامة هذه المستويات من الدين، ومدى قدرة الدولة الأردنية على السيطرة عليها مستقبلاً، خصوصاً في ظل ارتفاع الحيز المالي الذي تشغله خدمة الدين. وفي ظل عدم نمو صادرات الأردن والاستثمار الأجنبي فيه بشكل جوهري، فقد يُشكِّل الدين العام الأجنبي خطراً على ميزان المدفوعات الأردني على المدى البعيد، مما يشكل عامل عدم استقرار في البيئة المالية والنقدية الأردنية. 

وعلى الرغم من الجهود الإصلاحية الحكومية لمعالجة الاختلالات الهيكلية في المالية العامة، فإن عجز الموازنة يبقى مستمراً، وهذا قد يتطلب إجراءات تقشفية جديدة في المستقبل تزيد من الأعباء الاقتصادية على الدولة الأردنية، وعلى مواطنيها على حدٍّ سواء.

أسباب ارتفاع الدين العام الأردني 

ارتفعت معدلات الدين العام الأردني في الخمسة عشر عاماً الأخيرة بشكل متسارع، خصوصاً في ظل أحداث ما وُصِفَ بـ "الربيع العربي"، حيث ارتفع معدل الدين العام الحكومي بشقيه الداخلي والخارجي من نحو 41.6% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2008 إلى نحو 114.7% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2022، وتعد هذه النسبة أعلى مما هي عليه في العديد من دول المنطقة مثل مصر (87%)، وتونس (82%). ويعود هذا التسارع في ارتفاع الدين العام الأردني إلى مجموعة من الصدمات الخارجية ومجموعة من السياسات الحكومية. 

بالنسبة للصدمات الخارجية، فقد أدى انقطاع امدادات الغاز المصري إلى الأردن ما بين الأعوام 2011 و2013 إلى تراكم ديون بنحو 5.5 مليار دينار  أردني (نحو 7.8 مليار دولار) على شركة الكهرباء الوطنية المملوكة من الحكومة والمزود الرئيس للطاقة الكهربائية في المملكة. وعلى صعيد السياسات الداخلية، أدى سوء إدارة ملف دعم الاستهلاك المائي في الأردن إلى ارتفاع الديون المتراكمة على سلطة المياه وشركتي مياه الأردن (مياهنا، ومياه اليرموك) إلى أكثر من 3 مليار دينار أردني. وبالتالي، فقد بلغ مجموع مديونيتي شركة الكهرباء الوطنية وسلطة المياه نحو 8 مليارات دينار أردني (ما يعادل 11.3 مليار دولار) مع نهاية العام  2022 – يشكل هذا الرقم ربع الدين العام الأردني تقريباً - بحسب بيانات وزارة المالية الأردنية.

                                    المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية للبنك المركزي الأردني. 

بالإضافة لما سبق، اتجهت الحكومة الأردنية في العقد والنصف الأخير إلى اللجوء للاقتراض من السوق المحلي، والذي تعد تكلفة التمويل فيه مرتفعة من حيث معدلات الفائدة مقارنةً مع الأسواق العالمية، وذلك نتيجة سياسة البنك المركزي الأردني بتثبيت سعر الدينار مقابل الدولار، مما يضطر المركزي الأردني إلى فرض معدلات فائدة على الودائع والقروض بالدينار الأردني أعلى مما هي عليه في السوق الأمريكي أو الأسواق الأوروبية، وبالتالي ارتفاع كلفة الاقتراض في الأردن مقابل هذه الأسواق. ويُبين الشكل رقم 3 ارتفاع فوائد الدين العام المحلي في الأردن مقابل فوائد الدين العام الخارجي، حيث تشكل فوائد الدين العام المحلي نحو 70% من إجمالي فوائد الدين العام. 

المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية للبنك المركزي الأردني. 

المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية للبنك المركزي الأردني.

علاوة على ذلك، يعاني الاقتصاد الأردني مجموعة من الاختلالات الهيكلية التي تُسهم في إضعاف قدرة الحكومة على توليد الإيرادات العامة، نتيجة الاعتماد التاريخي للحكومة الأردنية على المساعدات الخارجية لتمويل موازنتها، كما يبين الشكلان 4 و5، وقد أدت هذه الاعتمادية إلى خلق تحديين أساسيين لقدرة الدولة على توليد الإيرادات الضريبية، وهما: ارتفاع حجم الاقتصاد غير الرسمي (اقتصاد الظل)، وضعف الثقافة الضريبية وما يرافقها من ضعف كفاءة التحصيل الضريبي. ويشكل الاقتصاد غير الرسمي ما نسبته 27.4% من الناتج المحلي الإجمالي بحسب تقديرات البنك المركزي الأردني. أما بالنسبة للتحصيل الضريبي، فيُقدَّر التهرُّب الضريبي في الأردن بأكثر من مليار دينار أردني سنوياً، بمعنى خسارة الحكومة نحو 12.5% من إيراداتها المحتملة في حال القضاء على التهرب الضريبي في الأردن. 

المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية للبنك المركزي الأردني. 

المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية للبنك المركزي الأردني. 

ترتَّب على الاعتمادية المذكورة أعلاه ضعف هيكلي في قدرة الدولة الأردنية على تحصيل الضرائب، حيث بلغت نسبة الإيرادات الضريبية (الجهد الضريبي) نحو 14.8% من الناتج المحلي الإجمالي عام 2019، أي أقل من النسب التي يحققها العديد من دول المنطقة، بما في ذلك مصر (15.4%)، وتركيا (17.1%)، والمغرب (22.3%)، وتونس(%22.8) .

وبعد التحول الاقتصادي الذي بدأ الأردن يشهده إثر انخراطه في برامج الإصلاح المالي والنقدي لصندوق النقد الدولي عام 1989، بدأ يتحول تدريجياً للاعتماد على الإيرادات المحلية في موازنته العامة، إلا أنه على الرغم من هذا التحول، لجأت الحكومات الأردنية المتعاقبة إلى الاعتماد على ضريبة المبيعات بدلاً من الاعتماد على ضريبة الدخل بوصفها مورداً أساسياً لإيرادات الدولة، حيث كانت الحكومات المتعاقبة تلجأ لفرض المزيد من الضرائب على المبيعات نتيجة سهولة تحصيل هذا النوع من الضرائب مقابل ضريبة الدخل. وفاقم الاعتماد على ضريبة المبيعات من عدم قدرة الحكومات الأردنية على تحصيل ضريبة الدخل، حيث باتت ضريبة المبيعات تُشكل نحو 68% من إجمالي التحصيل الضريبي مقابل تشكيل ضريبة الدخل على الأعمال الحرة والفردية نحو 1% فقط من مجمل المزيج الضريبي كما يبين الشكل رقم 6. وبالتالي، فإن الحكومة الأردنية ما زالت غير قادرة على تحصيل الضرائب من شريحة واسعة؛ هي الأعمال الصغيرة والمهنيون مثل مكاتب المحاماة والهندسة والعيادات الطبية كما يُبين الشكل أدناه، وهذا بدوره يفاقم من عدم قدرة الحكومة الأردنية على تغطية عجز الموازنة العامة، وبالتالي ارتفاع مستويات الدين العام. 

المصدر: النشرة الإحصائية الشهرية لوزارة المالية الأردنية، أبريل 2023.

على جانب الإنفاق، فإن موازنة الحكومة الأردنية مُثقلة ببنود لا يمكن خفض الإنفاق بها بما يسهم في خفض عجز الموازنة العامة. مثلاً، تشكِّل رواتب وأجور الموظفين العاملين في أجهزة الدولة بالإضافة للرواتب التقاعدية نحو 18% من إجمالي الإنفاق العام، ونحو 20.3% من إجمالي الإنفاق الجاري. كما تشكل فوائد القروض نحو 14.2% من إجمالي الإنفاق العام، و16.1% من إجمالي الإنفاق الجاري، بحيث يشكل كلا البندين نحو 32.2% من إجمالي الإنفاق العام، و36.4% من الإنفاق الجاري. وهذا يشكل عبئاً لا يستهان به على موازنة الدولة، لا يمكن تقليله دون إجراءات قيصرية لإعادة هيكلة القطاع العام والمالية العامة للدولة الأردنية. كذلك، فإن كلفة موازنة الدفاع تشكل عبئاً كبيراً على الحكومة، إذ يشكل معدل الإنفاق العسكري السنوي نحو 28% من إجمالي الإنفاق الحكومي. بالتالي، فإنه لا يمكن خفض الإنفاق العام الحكومي بشكل كبير في الأردن، وهذا ما يفاقم عجز الموازنة العامة، وبالتالي الدين العام. 

وبناءً على ما سبق ذكره من تحديات تواجه الموازنة السنوية للحكومة الأردنية، فقد استمر عجز الموازنة العامة الأردنية بالارتفاع طيلة الأعوام الخمسة عشر الماضية، إذ ارتفع عجز الموازنة العامة بعد المنح من 1.5% من الناتج المحلي الإجمالي في العام 2008 إلى نحو 5.7% من الناتج المحلي الإجمالي في نهاية العام 2021، كما يبين الشكل أدناه. 

المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية للبنك المركزي الأردني. 

هل مسار الدين العام الأردني مُستدام؟ 

يُثير تسارع ارتفاع الدين العام الأردني في الأعوام الأخيرة تساؤلات محورية حول مدى استدامة الدين العام الأردني، ومدى قدرة الحكومة الأردنية على السيطرة على ملف الدين العام في الأعوام المقبلة، لاسيما في ظل الآثار الاقتصادية والاجتماعية التي يرتبها عبء الدين العام. فقد ارتفع عبء الدين العام في الأعوام الأخيرة في الأردن بشكل يُقلل من قدرة الحكومات المتعاقبة على تعزيز الإنفاق التنموي، حيث باتت تشكل نفقات فوائد الدين العام نحو 14% من الموازنة العامة الأردنية، ونحو 4.6% من الناتج المحلي الإجمالي الأردني، وهذا بدوره يُقلل من قدرة الحكومة على الإنفاق على بنود أخرى أكثر إنتاجية وتحفيزاً للنمو الاقتصادي. 

المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية للبنك المركزي الأردني. 

كذلك، بات الدين الخارجي الأردني يشكل عبئاً على مخزون البلاد من الاحتياطيات الأجنبية، وعلى حسابها الخارجي، إذ باتت الخدمة السنوية للدين الخارجي تستنزف نحو  15.2% من احتياطيات الأردن الأجنبية سنوياً، بالإضافة إلى ارتفاع حجم الصادرات المطلوبة لتغطية هذا العبء سنوياً، كما يُبين الشكل رقم 9 أدناه. 

المصدر: قاعدة البيانات الإحصائية للبنك المركزي الأردني.

وتشير المؤشرات أعلاه إلى أن الحكومة الأردنية لا تزال قادرة على إدارة الدين العام، ولكن إذا استمرت ديناميات الاقتصاد الأردني والمالية العامة الأردنية على ما هي عليه من حيث قدرة الدولة على توليد الإيرادات العامة وتعزيز الصادرات الوطنية، فإن الأردن قد يواجه على المدى الطويل تحديات تتعلق باستدامة الدين، وقدرته على تغطية هذا الدين على حساب الإنفاق التنموي المحلي، وعلى حساب احتياطياته من العملات الأجنبية. 

الإصلاحات المالية الحكومية 

تُدرك الحكومة الأردنية مدى أهمية الحفاظ على استدامة قدرتها على إدارة ملف الدين العام، وفي هذا السياق، قامت الحكومة الأردنية في الأعوام الأخيرة بالعديد من الإصلاحات الرامية لتعزيز مساحتها المالية، وقدرتها على خفض عجز الموازنة العامة. مثلاً، أجرت الحكومة الأردنية في العام 2018 تعديلات إصلاحية على قانون ضريبة الدخل، اتبعت فيه النموذج التصاعدي، وتشددت في العقوبات المتعلقة بالتهرب الضريبي، بالإضافة لتوسيع القاعدة الضريبية من خلال خفض الإعفاءات المقدمة للمكلفين بدفع الضرائب. كما أقرَّت دائرة ضريبة الدخل والمبيعات التابعة لوزارة المالية الأردنية نظاماً وطنياً للفوترة، يُلزِم الأفراد والمنشآت التجارية التي تقدم الخدمات المختلفة في السوق الأردني بتقديم فواتير إلكترونية للمواطنين من خلال الربط المباشر مع دائرة ضريبة الدخل والمبيعات؛ مما يمكن الدائرة من رصد إيرادات هذه المنشآت التجارية، وبالتالي تقليص حجم التهرب الضريبي. 

بالإضافة لما سبق، أجرت الحكومة الأردنية بإجراء تعديلات على تعرفة أسعار الطاقة الكهربائية من خلال خفض الدعم الموجه لأسعار الكهرباء، مما سيقلل خسائر شركة الكهرباء الوطنية، وبالتالي مديونيتها. كما اعتمدت الحكومة الأردنية خارطة طريق للاستدامة المالية في قطاع المياه مما يمكن الحكومة من "احتواء العجوزات التي يعانيها القطاع وتسديد المتأخرات المالية".

ولمعالجة فاتورة التقاعدات الحكومية، التي تبلغ نحو 1.4  مليار دينار أردني سنوياً، ونحو 14% من إجمالي الإنفاق الحكومي، عدَّلت الحكومة الأردنية خلال العام 2019 قانون التقاعد المدني، بحيث تُلغَى تقاعدات الوزراء ممن تقل خدمتهم العامة عن سبعة أعوام، وتُحوَّل هذه التقاعدات من صندوق التقاعد المدني إلى الضمان الاجتماعي. كما حوَّلت الحكومة الأردنية قبل ذلك، تقاعدات كل العاملين في أجهزة الحكومة المدنية ممن تعينوا في العام 1995 أو بعد من صندوق التقاعد المدني للضمان الاجتماعي، كما حُوِّل الموظفون العسكريون في أجهزة الدولة العسكرية والأمنية  الذين تعينوا في هذه الأجهزة في العام 2003 أو بعد إلى الضمان الاجتماعي. وبالتالي، فإن الأردن سيتمكن من تصفير هذا البند في موازنته العامة ما بين الأعوام 2060-2070 بحسب تقديرات البنك الدولي، ما سيُوفِّر 1.4 مليار دينار على الدولة الأردنية سنوياً.

بالتالي، فإن الحكومة الأردنية تُنفِّذ إجراءات واقعية لمواجهة تحدي عجز الموازنة العامة والدين العام، ويتوقف النجاح في ذلك على قدرة الحكومة الأردنية على تطبيق نظام الفوترة الوطنية، وتعزيز إيرادات الدولة لتوفير الحيز المالي المطلوب للوفاء بالديون المترتبة على الدولة، بالإضافة إلى ذلك زيادة الإنفاق التنموي المطلوب لتعزيز نوعية الحياة والفرص الاقتصادية للأردنيين. 

الآثار الاقتصادية والاجتماعية لمشكلة الدين العام

يُشكّل ضيق الحيز المالي الذي تعانيه الحكومة الأردنية نتيجة استمرارية عجز الموازنة العامة وارتفاع خدمة الدين العام تحدياً رئيساً لقدرة الدولة الأردنية على الإنفاق التنموي، ويتجلى ذلك في أبرز المؤشرات التنموية في الأردن. إذ تشير بيانات البنك الدولي إلى حصول الأردن على درجة 55/100 في رأس المال البشري، ما يعني أن "إنتاجية أي طفل مولود في الأردن خلال العام 2020 ستشكل 55% فقط من الإنتاجية المحتملة له بعد البلوغ في حال تَمتَّع بخدمات تعليمية وصحية فُضلى". بالإضافة إلى ذلك، يشير ذات المؤشر إلى أن 52% من أطفال الأردن في سن العاشرة يعانون فقر التعلم، بمعنى أنهم "لا يستطيعون قراءة واستيعاب نص بسيط مع نهاية تعليمهم الابتدائي".

كذلك، تدل مؤشرات الصحة العامة في الأردن على تراجع الوضع الصحي للأردنيين. فمثلاً، يُعاني نحو 51% من الأردنيين فوق سن الخمسين من مرض السكري، كما يعاني ثلث أطفال البلاد من فقر الدم، بالإضافة إلى معاناة 43% من النساء ضمن الفئة العمرية 15-49 من فقر الدم، بحسب مسح السكان والصحة الأسرية 2017-2018. كما تشير بيانات البنك الدولي، إلى وصول معدل الفقر في الأردن إلى نحو 27% مع نهاية العام 2021. 

ويعود كل ذلك، إلى عجز الحكومات المتتالية عن زيادة الإنفاق على الصحة والتعليم، حيث يشكل إجمالي الإنفاق العام على خدمات الرعاية الاجتماعية، بما فيها الصحة والتعليم والمساعدات الاجتماعية في الأردن، نحو 17.6% فقط من إجمالي الإنفاق العام. ويشكل الإنفاق العام على التعليم في الأردن نحو 3.35% من الناتج المحلي الإجمالي ، وهو معدل أقل من العديد من دول المنطقة مثل مصر (3.8%)، والمغرب (5.3%)، وتونس (6.6%). كما ينفق الأردن نحو 2.04% فقط من ناتجه المحلي الإجمالي على القطاع الصحي العام، وهذه النسبة قليلة نسبياً إذا قورنت بدولة مثل تونس (7.29%). 

بالإضافة إلى ما سبق، فإن ضيق الحيز المالي المتاح للحكومات الأردنية المتعاقبة يعوق قدرتها على زيادة الإنفاق الرأسمالي المحفز للنمو الاقتصادي، حيث يشكل الإنفاق الرأسمالي نحو 11% فقط من إجمالي الإنفاق العام. وبالتالي، فإن استمرار مشكلة العجز في الموازنة العامة وتنامي خدمة الدين العام، سيدفعان الأردن لمواجهة تحديات كبرى مستقبلاً من حيث قدرته على تحسين جودة الخدمات العامة المقدمة لمواطنيه، وجودة الحياة بشكل عام. كما سيعوق هذا العجز المالي المستمر قدرة الأردن على الاستثمار في مشاريع البنية التحتية الرامية لتحسين البيئة الاستثمارية في المملكة. وأخيراً، قد يضطر صانع القرار الأردني إلى المزيد من الإجراءات التقشفية إما من خلال زيادة الضرائب أو خفض الإنفاق التنموي لضبط عجز الموازنة العامة، مما قد يرتب المزيد من الضغوطات الاقتصادية على المواطنين. 

الاستنتاجات

على الرغم من الجهود الإصلاحية الحكومية لمعالجة الاختلالات الهيكلية في المالية العامة، فإن عجز الموازنة في الأردن يبقى مستمراً، وهذا قد يتطلب إجراءات تقشفية جديدة في المستقبل تزيد من الأعباء الاقتصادية على الدولة الأردنية، وعلى مواطنيها. ومن ثمّ، فإن الأردن لن يتمكن من حل مشكلة الدين العام دون تنفيذ حزمة إصلاحات اقتصادية شمولية في القطاعات كافة، من خلال تحفيز الاستثمار الخارجي، والدخل الضريبي للدولة، وهذا يتطلب الالتزام بنهج الإصلاح المالي بالتعاون مع صندوق النقد الدولي، وتنفيذ بنود رؤية التحديث الاقتصادي التي وضعها الأردن للأعوام العشرة المقبلة.

 إذاً، على المديين القريب والمتوسط فإن الأردن سيكون قادراً على إدارة دينه العام، لكنه على المدى الطويل قد يواجه أعباءً متزايدة تنعكس على أداء الدولة التنموي، وربما يدفعها لخيارات أكثر قسوة، مثل احتمال إعادة النظر في سعر الدينار الأردني.  

*مركز الإمارات للسياسات